收购/兼并交易（M&A），在境内外资本市场中一直表现活跃。在收购/兼并交易中，反垄断法律问题，长期以来都是一个无法回避、关键性的问题。根据我国有关法律，无论涉及哪类行业、哪种交易类型，只要相关交易达到我国法律规定的经营者集中申报标准，相关主体就应依法进行反垄断申报。

近年来，随着相关法律法规的不断出台，中国法语境下的“（持牌）金融机构”与“地方金融组织”这一对概念之间的界限、关系得以厘清。地方金融组织的法律地位、性质以及其价值，也得以逐步明确。加之，根据现行的地方金融监管实务，投资人、股东新设地方金融组织的难度较大。笔者以为，正是基于前述原因，导致在相关实务中，以地方金融组织为收购/兼并标的的交易，亦不鲜见。然而，业内对于针对地方金融组织的收购/兼并交易中的反垄断法律问题，却少有关注、研究。

我国反垄断领域的立法活动在今年发生了诸多“大事件”：2022年6月24日，全国人民代表大会常务委员会作出《关于修改<中华人民共和国反垄断法>的决定》（以下简称《反垄断法（2022）》或现行《反垄断法》），首次对《反垄断法》（2008年8月1日施行）（以下简称《反垄断法（2008）》）进行修正；紧随其后（6月27日），国家市场监督管理总局（“市监总局”）公布了对一系列配套法规的征求意见稿。

故而，恰逢当下，针对“地方金融组织的收购/兼并交易中的反垄断法律问题究竟应当如何把握”这一问题，实有加以研究、讨论之价值。有鉴于此，本文将通过梳理国家市场监督管理局（以下简称“市监总局”）的反垄断处罚案例，结合相关法规细则，就针对地方金融组织的收购/兼并交易所涉的反垄断法律问题谈谈自己的看法，供各位同行、专家参考、批评！

根据央行发布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，以及部分地区所制定的关于本地地方金融监管的地方性法规（及（或）有关草案）中的有关规定，我国的地方金融组织是指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构，即实务中通常所称的“7+4”类机构。在我国金融行业的实践中，依法成立的地方金融组织是银行等持牌金融机构的有益补充，为中小企业、个人等提供了宝贵的资金“水源”。

根据我国法律的规定及反垄断执法部门的行政执法实践，在对我国地方金融组织实施收购/兼并的过程中，收购方受到反垄断处罚的主要原因，是目标收购/兼并交易未依法进行经营者集中的申报。

公开信息显示，自2021年1月1日以来，市监总局针对收购地方金融组织作出的反垄断处罚，案涉交易均以地方金融组织中的融资租赁公司作为被收购方（收购/兼并的目标公司）。

2.1 法国巴黎银行个人金融集团收购浙江智慧普华融资租赁有限公司股权案

2022年3月28日，市监总局对法巴银行个人金融集团（以下简称“法巴个金”）收购浙江智慧普华融资租赁公司（以下简称“浙江智慧”）股权作出行政处罚决定。该案构成未依法申报违法实施经营者集中，但不具有排除、限制竞争的效果，决定给予法巴个金30万元罚款的行政处罚。

市监总局的行政处罚决定书显示，该交易系股权收购，法巴个金收购浙江智慧20%股权，取得共同控制权，属于《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“《反垄断法》”）第二十条规定的经营者集中。本次股权收购达到《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第三条规定的申报标准，属于应当申报的情形。同时，市监总局就法巴个金收购浙江智慧股权对市场竞争的影响进行了评估，评估认为，该项经营者集中不会产生排除、限制竞争的效果。

2.2 滴滴集团子公司Vibrant Creek Limited收购沣邦融资租赁（上海）有限公司股权案

2022年3月31日，市监总局对Vibrant Creek Limited（以下简称“潮溪”）收购沣邦融资租赁（上海）有限公司（以下简称“沣邦”）股权案作出行政处罚决定。该案构成未依法申报违法实施的经营者集中，但不具有排除、限制竞争的效果，决定给予潮溪50万元罚款的行政处罚

行政处罚决定书显示，该交易系股权收购，2018年5月，潮溪认购沣邦全部新增注册资本。本次交易后，潮溪取得沣邦31.1594%股权，取得控制权，属于《反垄断法》第二十条规定的经营者集中。沣邦全球和中国境内营业额达到《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第三条规定的申报标准，属于应当申报的情形。同时，市监总局评估认为该项经营者集中不会产生排除、限制竞争的效果。

2.3 分析

不难看到，市监总局在以上两起针对融资租赁公司的未申报经营者集中处罚案例中所适用的法律依据，均为《反垄断法（2008）》的第二十条（现相关规定体现在《反垄断法（2022）》第二十五条），以及《国务院关于经营者集中申报标准的规定》（2018年修订）第三条，即上述两起案例均涉及经营者集中问题。

同时，上述两起案例的处罚金额，均达到了《反垄断法（2008）》第四十六条第一款（现相关规定体现在《反垄断法（2022）》第二十五条）所规定之人民币50万元的“顶格处罚”。“顶格处罚”，从一定程度上，或许可以反映出国家反垄断执法部门对地方金融组织的收购/兼并活动，呈现出监管严、处罚重的监管态势。

值得注意的是，《反垄断法（2022）》进一步加强了对经营者集中的监管，一改过去违法成本较低的情况，大幅提高违法成本，导致企业经营者集中反垄断合规风险大幅提升。故而笔者建议，未来针对地方金融组织的收购/兼并交易，应当加大对反垄断法律问题的关注。

3.1 “经营者集中”的定义

我国法律关于经营者集中的定义，应当适用《反垄断法（2022）》第二十五条的规定。根据前述规定，除“经营者合并”这一一般较为容易识别的情形以外，“经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权”，以及“经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响”这两种情形，通常还需要根据交易的具体情况加以分析、判断。

根据《反垄断法》及相关配套规则对经营者集中情形的规定，经营者取得对其他经营者的控制权或是能够对其他经营者施加决定性影响（控制权和决定性影响以下统称为“控制权”）是判断一个交易是否构成经营者集中的重要标准。《反垄断法》语境中“控制权”的概念较为宽泛，既包括通过股权投资关系（即形式上）形成的控股地位，也包括在事实上的控制权（即实际控制），可以包括代持股、协议控制等情形。

上述两个案例都属于通过股权交易获得控制权的情形，判断这一类交易是否取得控制权标准相对确定，通常可以根据相关交易协议、公司章程、股权结构、股东会和董事会的组成和决策机制等方面进行判断。

3.2 申报标准以及变化

应当看到，《反垄断法（2008）》没有对未达到申报标准但具有排除、限制竞争的经营者集中应当如何处理作出规定。市监总局在其2020年所出台的《经营者集中审查暂行规定》（国家市场监督管理总局令第30号，以下简称《30号令》（2020年修订））中存在有 “经营者集中未达到申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，市场监管总局应当依法进行调查。”这样的规定。笔者认为，《30号令》（2020年修订）的前述规定，或许是希望起到对《反垄断法（2008）》“打补丁”之功能。

对此，《反垄断法（2022）》第二十六条第二款明确地作出了可以要求经营者申报的规定，即经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。

《反垄断法（2022）》直接明确了反垄断执法机构对未达申报标准但有证据证明可能有反竞争效果的经营者集中，可以要求经营者申报，这就从法律层面上，解决了《反垄断法（2008）》留下的“漏洞”。

3.3 相关市场的界定与地方金融组织业务范围的关系

《反垄断法（2022）》第二十八条规定，经营者向国务院反垄断执法机构申报集中时需提交集中对相关市场竞争状况影响的说明。相关市场界定通常包括界定相关产品市场和相关地域市场。

目前，地方金融组织经营者集中的相关市场界定没有特定的指南可以参照。根据相关产品市场界定的一般要求，相关产品市场的范围取决于产品在需求与供给两个维度的可替代性程度。根据《地方金融监督管理条例》（草案）第九条，地方金融组织有“7+4”类，不同的地方金融组织，其各自依法可以开展的业务活动的范围（以下简称“业务范围”），也各不相同（融资租赁、商业保理、融资担保、典当、提供贷款等）。

那么是否可以认为，《反垄断法》语境下的相关产品和相关产品市场，其相关性的考量、比较范围，限定或取决于某类地方金融组织的业务范围内呢？笔者以为，答案是否定的。

以融资租赁业务（小产品）和借款业务（小产品）为例，虽然在我国《民法典》下，借款合同与融资租赁合同属于完全不同的合同，其各自合同主体之间的法律关系完全不同。但是，从更大的金融服务（大产品）层面上来说，融资租赁业务与借款业务等其他金融服务，均具有资金融通之功能，因此都属于金融服务的范畴中。这一观点，也可以从“法国巴黎银行个人金融集团收购浙江智慧普华融资租赁有限公司股权案”中得到实践印证。

3.4 未进行经营者集中申报的法律后果

根据《反垄断法（2008）》的规定，违法实施经营者集中，行政处罚的罚款金额是50万以下。而根据《反垄断法（2022）》的规定，违法实施经营者集中，将与其上一年度销售额关联。《反垄断法（2022）》第五十八条规定，对经营者违反本法规定实施集中，分两种情况进行处罚。为方便记忆，不妨将其理解为：（1）一是“既遂犯”，即具有排除、限制竞争效果，处上一年度销售额10%以下的罚款；（2）二是“未遂犯”，未依法申报，但无排除、限制竞争效果，处500万元以下的罚款。也就是说，《反垄断法（2022）》将经营者集中的违法成本，与垄断协议和滥用市场支配地位采取一样的做法，即与上一年度销售额关联。

长期以来，地方金融组织的性质和地位，未得到法律法规的明确界定，导致地方金融组织的特殊性和价值在过去较长时间内没有得到市场主体的充分、统一的认识。对于目标为地方金融组织的收购/兼并交易，也曾长期、普遍地按照普通工商企业的收购/兼并方式进行（行业内俗称“买壳”、“卖壳”）。这一问题，随着国家和各地地方金融相关法规、规范性文件的陆续制定、出台，将得到明确和改变。未来，融资租赁公司等地方金融组织，会成为一类依法可以开展金融服务的、区别于金融机构和普通工商企业的特殊主体。以往较为随意的“牌照买卖”、“壳公司买卖”现象或将一去不复返。

另一方面，由于《反垄断法（2022）》大幅修改了关于经营者集中的多项规定，也明显地提高了违反经营者集中有关规定的处罚幅度，企业的违法成本显著增加。对此，笔者建议未来有计划收购/兼并地方金融组织的企业，应当加大对反垄断法律问题的关注。在开展交易活动前，应尽早地评估、研究该等交易可能对相关市场竞争产生的影响，以及其可能产生的法律风险。